Notre histoire

Ce qui a commencé avec l'adoption de la première Loi sur la vérification des comptes publics il y a plus d'un siècle est devenu quelque chose de bien plus complexe qu'une simple vérification de chiffres. Cette historique du Bureau n'est pas seulement une chronologie couvrant plus de 125 ans de vérification et de vérificateurs; elle relate également l'évolution du gouvernement de l'Ontario et montre comment les attentes des élus et du public ont mené à d'importants changements dans le rôle traditionnel du vérificateur.


Les premières années (1886–1949)

C'est en 1886 que l'Ontario nomme officiellement son premier vérificateur provincial indépendant, mais on insistait déjà sur la nécessité de surveiller les finances publiques peu après la Confédération. En 1869, le Cabinet provincial crée une Direction de la vérification au sein du Trésor (précurseur de l'actuel ministère des Finances) afin d'assurer « une vérification appropriée des comptes et débours liés à toutes les branches de la fonction publique ». Dirigée par William Cayley, la nouvelle Direction de la vérification consigne officiellement toutes les sommes d'argent versées au Trésor et surveille les sorties de fonds pour s'assurer qu'elles sont appropriées. Tous les chèques doivent être signés par le trésorier et contresignés par le vérificateur — tâche considérable puisque le gouvernement émettait déjà 10 000 chèques par an en 1879.

Le vérificateur reste toutefois un employé du Trésor, c'est-à-dire qu'il n'exerce pas ses activités indépendamment du gouvernement comme c'est aujourd'hui le cas. En 1885, la découverte d'un écart alors considérable de 14 000 $ dans les livres du gouvernement fait monter les pressions exercées pour rectifier cette situation. L'année qui suit, le gouvernement adopte la première Loi sur la vérification des comptes publics, qui prévoit la nomination, par le lieutenant-gouverneur, d'un vérificateur provincial indépendant du Trésor. Le vérificateur doit s'assurer que toutes les dépenses sont autorisées par l'Assemblée législative et remettre un relevé mensuel à chacun des ministères. Il continue également de contresigner tous les chèques émis par le trésorier.

En 1886, Charles Sproule devient le premier vérificateur provincial officiel de l'Ontario, poste qu'il occupait déjà depuis la retraite de M. Cayley. Personne ne peut accuser M. Sproule de travailler en sureffectif : il emploie un teneur de livres et un commis, et le budget annuel de son bureau est inférieur à 5 000 $ — dont près de la moitié représente son salaire annuel. En 1905, année où James Clancy succède à M. Sproule, le Bureau du vérificateur provincial compte sept employés et dépense 8 000 $ par an. Le salaire annuel du vérificateur provincial s'élève alors à 2 500 $.

La nouvelle Loi donne au vérificateur la responsabilité de préparer les Comptes publics annuels de la province et le pouvoir d'interroger sous serment toute personne associée au compte en cours de vérification. Mais il n'a pas encore complète liberté d'action : s'il n'est pas d'accord avec le département du Trésor, sa décision peut être annulée par le Conseil du Trésor, qui se compose du trésorier, du premier ministre et du procureur général.

En 1909, l'Assemblée législative prend la décision de fixer l'exercice financier du gouvernement, qui correspondait auparavant à l'année civile, aux 12 mois écoulés entre le 1er novembre d'une année donnée et le 31 octobre de l'année suivante. La disposition de la loi prévoyant ce changement stipule que si sa décision est annulée par le Conseil du Trésor, le vérificateur doit préparer une déclaration sur la situation à présenter à l'Assemblée législative au début de la session suivante. C'est ainsi que naît l'obligation du vérificateur de présenter un rapport annuel distinct des Comptes publics. Le rapport annuel est imprimé séparément depuis 1909.

À l'automne 1920, Gordon A. Brown est nommé vérificateur provincial. Il touche un salaire de 5 000 $, administre un personnel de 23 personnes et gère un budget annuel de plus de 52 000 $.

En 1921, des modifications sont apportées à la Loi sur la vérification des comptes publics pour que le vérificateur puisse choisir son propre personnel, qui était auparavant nommé par le premier ministre et le Conseil des ministres. Le vérificateur peut également nommer un vérificateur adjoint et désigner un membre de son personnel pour contresigner les chèques en son nom.

Dans son exposé budgétaire de 1924, le trésorier provincial souligne un fait étonnant : depuis la Confédération, on vérifie périodiquement les dépenses ou sorties de fonds, mais pas les entrées de fonds ou revenus perçus par la province. Il explique que, lors de sa visite à la Direction des taxes d'amusement, il a trouvé des billets de cinq et dix dollars qui dépassaient des chemises des dossiers et des chèques qui étaient là depuis des mois. Après des vérifications intensives, le vérificateur provincial déclare que ses efforts ont porté fruit et que presque tous les ministères afficheraient une augmentation des revenus.

En 1935, le Bureau du vérificateur provincial compte un personnel permanent de 48 membres et affiche des dépenses annuelles de 90 000 $ – mais une tempête s'annonce. Face à l'impact dévastateur de la Grande Dépression, le premier ministre Mitch Hepburn annonce des plans visant à éliminer les dépenses superflues et à resserrer l'administration. Il charge le sous-ministre des Travaux publics de faire enquête sur tous les ministères afin de repérer les économies possibles.

Le Bureau du vérificateur provincial est un des premiers à être inspectés. Les 48 employés sont interrogés et parfois soumis à des tactiques de contre-interrogatoire frisant l'intimidation. Par exemple, le premier employé appelé à témoigner doit répondre à des questions sur ses activités politiques, sa consommation d'alcool et ses dettes. Même le vérificateur adjoint est réprimandé pour avoir omis de tenir un registre des présences. Un certain nombre d'employés sont licenciés, ce que la presse de l'époque qualifie de nettoyage politique. D'autres changements apportés au Bureau durant cette période sont plus bénins. Un des changements les plus bénéfiques est l'introduction du scriptographe, machine pouvant signer quatre chèques à la fois, à un moment où il faut signer manuellement 300 000 chèques par an.

En 1938, Harvey Cotnam devient le premier comptable agréé à être nommé vérificateur provincial. Son expertise en comptabilité et vérification entraîne une amélioration des modalités de fonctionnement du Bureau, comme l'obligation de consigner le travail effectué dans des « documents de vérification ».

Durant le mandat de M. Cotnam, le Bureau entretient de bonnes relations de travail avec le Trésor et le gouvernement de l'époque. En fait, selon un employé qui a passé plus de 25 ans au service du vérificateur, le Bureau se considérait comme faisant partie du Trésor : « Nous étions censés être un bureau séparé, mais nos fonctions ressemblaient beaucoup à celles du Trésor. »

À la fin des années 1940 cependant, des députés à l'Assemblée législative expriment des préoccupations concernant le chevauchement des tâches. Certains sont d'avis que le vérificateur doit être libre de faire son travail sans recevoir de directives du Trésor. Après plusieurs discussions, le Comité des comptes publics de l'Assemblée législative finit par adopter une motion recommandant de modifier la Loi sur la vérification des comptes publics.

 

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De la comptabilité à la vérification (1950–1972)

En 1950, les modifications apportées à la Loi sur la vérification des comptes publics relâchent le contrôle du Conseil du Trésor sur le Bureau en renforçant le droit du vérificateur à accéder à tous les documents nécessaires et en lui donnant le pouvoir de renvoyer tout paiement ou demande de paiement contestable au lieutenant-gouverneur en conseil (c'est-à-dire au Conseil des ministres) plutôt qu'au Conseil du Trésor. La Loi modifiée stipule également que le vérificateur doit présenter les Comptes publics au lieutenant-gouverneur en conseil plutôt qu'au trésorier, et ce, dans des délais déterminés.

Un autre article de la Loi précise que le vérificateur provincial doit publier un rapport annuel et indiquer dans le rapport si, à son avis, les Comptes publics ont été établis de manière à présenter une image fidèle de la situation financière de la province. La Loi donne aussi au vérificateur le droit d'informer l'Assemblée législative – là encore, plutôt que le trésorier – de toute question qu'il désire porter à son attention.

Nommé vérificateur provincial à la fin du mandat de 25 ans de M. Cotnam en 1963, George Spence préside à la transition du Bureau de la vérification préalable à la postvérification.

Le Bureau a pour tradition de vérifier les revenus a posteriori et les dépenses au préalable. La vérification préalable ou prévérification signifie essentiellement qu'une opération est vérifiée avant traitement, tandis que la vérification a posteriori ou postvérification signifie que l'opération est vérifiée après traitement. La vérification préalable des dépenses part du principe selon lequel un examen prudent avant l'émission des chèques réduit les risques de vol et de fraude.

Le Parlement canadien décharge le vérificateur général fédéral de son travail de vérification préalable dès 1931, mais ce n'est qu'en 1971 que l'Ontario suit son exemple. Le Comité de la productivité au sein du gouvernement recommande notamment que les fonctions de vérification préalable soient transférées du vérificateur provincial à chaque ministère provincial. Le nouveau système confère aux gestionnaires gouvernementaux la responsabilité de veiller au traitement des revenus et des charges, permettant au vérificateur provincial de se concentrer sur l'évaluation des procédures et contrôles du système financier plutôt que sur la vérification de chaque opération. Comme un journal le fait remarquer à l'époque, le nouveau système représente « l'évolution du gouvernement de l'assiette au beurre à la société géante ».

La transition à la postvérification renforce la relation entre le vérificateur provincial et le Comité des comptes publics de l'Assemblée législative, qui reconnaît alors que le vérificateur provincial est sa « ressource la plus importante ». En procédant à son nouveau travail de postvérification, le vérificateur se transforme graduellement en conseiller qui, en plus de répondre aux questions du Comité, présente des rapports complets fondés sur la postvérification des paiements des comptes du gouvernement. Le Comité, quant à lui, commence à tenir des réunions plus fréquentes et à exercer une plus grande influence.

Le passage à la postvérification modifie la composition du personnel du Bureau. À l'époque de la vérification préalable, le Bureau comptait de nombreux commis engagés pour assurer le contrôle courant des dépenses proposées. Ceux-ci n'avaient ni la formation ni l'expérience nécessaires pour évaluer les systèmes de comptabilité financière. Le Bureau finit par placer la plupart de ces commis ailleurs dans la fonction publique et par recruter de nouveaux employés possédant les compétences voulues. Un article de journal rapporte même que « les jeunes comptables talentueux qui évitent l'endroit depuis des années se ruent maintenant aux portes du Bureau pour obtenir un emploi ».

Dans les années 1970, le rapport annuel du vérificateur entame sa transformation, passant d'une vérification aride des comptes à un examen sérieux des pratiques contestables dans le domaine des dépenses publiques, ce qui est plus intéressant pour un public beaucoup plus vaste de législateurs et de citoyens. Vient ensuite le prochain grand développement dans l'évolution du Bureau : la vérification de l'optimisation des ressources.

 

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L’ère de la vérification de l’optimisation des ressources (1973–2002)

Bill Groom st nommé vérificateur provincial en 1973. Il passe peu de temps dans son nouveau poste — tragiquement, lui et sa femme périssent dans un accident de la route quelques mois après sa nomination — mais il a un impact marqué sur le Bureau. C'est lui qui transforme le rapport annuel du vérificateur en examen sérieux des pratiques contestables dans le domaine des dépenses publiques. Il établit également la Conférence des vérificateurs législatifs canadiens (depuis rebaptisée Conseil canadien des vérificateurs législatifs). Les vérificateurs généraux de tout le Canada continuent de se réunir chaque année pour forger des relations de travail et discuter de questions d'intérêt commun.

En 1974, Norman Scott est nommé vérificateur provincial. Sous sa direction, la vérification préalable est complètement éliminée et la préparation des Comptes publics devient la responsabilité du trésorier plutôt que du vérificateur.

En 1978, de nouvelles modifications à la Loi sur la vérification des comptes publics viennent renforcer le rôle du vérificateur provincial en lui confiant clairement pour la première fois le mandat de procéder à des vérifications de l'optimisation des ressources. Jusque-là, le travail du vérificateur consistait surtout à vérifier si les sommes dépensées avaient été comptabilisées correctement et si les méthodes et contrôles comptables étaient adéquats. Les vérifications de l'optimisation des ressources permettent de déterminer si les programmes gouvernementaux sont bien gérés et s'ils offrent un bon rapport qualité/prix aux contribuables. Le nouveau mandat donne au vérificateur une marge de manœuvre beaucoup plus grande pour regarder au-delà des chiffres — mais seulement au sein du gouvernement et de ses ministères. Il faudra attendre des décennies avant que le vérificateur soumette d'autres institutions directement financées par le gouvernement à un examen attentif.

Les modifications renforcent également l'indépendance du vérificateur provincial. Auparavant, le personnel du Bureau était nommé par le lieutenant-gouverneur en conseil, et le vérificateur devait soumettre le budget du Bureau au Conseil de gestion du gouvernement. En vertu de la nouvelle Loi, le Bureau doit maintenant passer par la Commission de régie interne, un comité législatif tripartite fonctionnant indépendamment des processus administratifs du gouvernement, pour obtenir ses ressources humaines et financières. De plus, le vérificateur provincial doit maintenant rendre compte à l'Assemblée législative par l'entremise de son président plutôt que du gouvernement ou de ses ministres.

Dans les années 1980, le vérificateur provincial rehausse son profil public. Nommé vérificateur provincial en 1982, Doug Archer reconnaît qu'une plus grande couverture médiatique du travail du Bureau aidera à mieux informer les législateurs et le public, ce qui, à son avis, permettra de mieux rendre compte des dépenses gouvernementales et d'améliorer la prestation des services. Encouragé par le Comité des comptes publics, M. Archer tient la première conférence de presse du Bureau à l'occasion de la publication du Rapport annuel 1984. Cette nouvelle transparence est appréciée par les médias, qui accordent une attention beaucoup plus grande au rapport annuel.

La visibilité accrue du vérificateur coincide avec la maturation de la vérification de l'optimisation des ressources. Dans les années 1980, le public exige de plus en plus des gouvernements qu'ils offrent la meilleure valeur possible en contrepartie de l'argent des contribuables. Il est bien normal que le vérificateur joue un rôle plus important dans le respect de cette exigence.

Des préoccupations entourant les pratiques comptables et leur effet sur le déficit sont soulevées dès la fin des années 1980 et le début des années 1990. Dans son Rapport annuel 1991, le vérificateur affirme que les pratiques existantes peuvent être considérées comme une tentative de « gérer » les résultats opérationnels. À l'insistance d'Erik Peters , qui devient vérificateur provincial en 1993, la province apporte d'importants changements qui mènent à des pratiques comptables plus rigoureuses dans les années 1990. Elle passe notamment de la comptabilité de caisse (où le revenu est inscrit lorsqu'il est reçu et les dépenses sont inscrites lorsqu'elles sont payées) à la comptabilité d'exercice (où le revenu est inscrit lorsqu'il est gagné et les dépenses sont inscrites lorsqu'elles sont engagées).

M. Peters ajoute de la valeur aux rapports de vérification de l'optimisation des ressources en introduisant les recommandations. En plus de faire état des constatations, chaque rapport de vérification recommande désormais des mesures précises que les ministères devraient prendre pour régler les problèmes. La prochaine étape logique vers une plus grande responsabilisation consiste à assurer un suivi pour vérifier les mesures prises (ou non) en réponse aux recommandations du vérificateur. Le Rapport annuel 1995 comprend, pour la première fois, un chapitre décrivant le suivi donné aux vérifications effectuées deux ans auparavant. Les entités vérifiées savent maintenant que le vérificateur examinera les progrès réalisés et indiquera dans quelle mesure elles ont donné suite à ses recommandations. Les Rapports annuelss du vérificateur contiennent encore des recommandations et des suivis de nos jours.

 

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Ère actuelle (2003–présent)

La première décennie du nouveau millénaire est marquée par des scandales et des faillites liés à la comptabilité dans le secteur privé qui font beaucoup de bruit dans le milieu de la vérification. La controverse fait ressortir la nécessité d'apporter des réformes d'envergure aux pratiques de vérification, notamment en trouvant des moyens de mieux assurer l'indépendance et l'objectivité des vérificateurs et comités de vérification. Surtout axées sur le secteur privé, les nouvelles normes de comptabilité et de vérification découlant de ces scandales renforcent néanmoins l'importance pour le Bureau du vérificateur provincial de maintenir les normes de pratique les plus élevées.

À compter de 1990, le Bureau demande que des modifications soient apportées à la Loi sur la vérification des comptes publics pour l'aider à mieux servir l'Assemblée législative. Il propose d'étendre le mandat de vérification de l'optimisation des ressources aux organismes du secteur parapublic — comme les collèges et universités, les hôpitaux, les conseils scolaires, etc. — qui, ensemble, représentent plus de la moitié des dépenses annuelles de la province. Les modifications à la Loi approuvées à l'unanimité par l'Assemblée législative en novembre 2004 élargissent le mandat du vérificateur et modifient son titre – l'ancien « vérificateur provincial » est maintenant « vérificateur général ». Peu après, l'Assemblée législative nomme Jim McCarter premier vérificateur général de la province en vertu de la nouvelle Loi sur le vérificateur général.

Deux autres lois, également promulguées en 2004, confient d'autres responsabilités au Bureau. La Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale stipule qu'avant de publier ou de diffuser la plupart des types de publicités, le gouvernement doit soumettre celles-ci à l'examen du vérificateur général pour qu'il en vérifie l'impartialité et la conformité aux normes de la Loi avant de les approuver. (Pour plus de renseignements sur l'examen de la publicité gouvernementale, cliquer ici.) La Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières stipule qu'en année électorale, le ministère des Finances doit diffuser un rapport préélectoral sur la performance financière prévue de l'Ontario sur les trois prochaines années. Le vérificateur général doit alors examiner les chiffres publiés par le gouvernement et indiquer si les prévisions sont raisonnables. Le premier rapport du vérificateur sur le budget préélectoral du gouvernement a été publié en 2007 et le deuxième, en 2011.

De tous les changements apportés depuis 2003, c'est l'élargissement du mandat de vérification de l'optimisation des ressources qui a eu le plus grand impact sur le fonctionnement du Bureau. Fort de ces nouveaux pouvoirs, le Bureau s'empresse de soumettre les entités du secteur parapublic – dont des conseils scolaires, des hôpitaux, des collèges et universités, des organismes de services sociaux et des sociétés relevant de la Couronne – à des vérifications de l'optimisation des ressources. En fait, près de la moitié des vérifications de l'optimisation des ressources effectuées au cours des cinq dernières années sont axées sur ces organismes.

Évidemment, le Bureau a connu une croissance spectaculaire depuis le XIXe siècle, époque de Charles Sproule avec ses deux employés et son budget de moins de 5 000 $. En 2013, le personnel du Bureau compte une centaine d'employés et son budget annuel s'élève à un peu plus de 16 millions de dollars.

La loi d'habilitation du Bureau lui permet depuis longtemps de mener des vérifications spéciales à la demande de l'Assemblée législative, du Comité permanent des comptes publics ou d'un ministre. Ces types d'enquêtes, peu fréquentes dans le passé, sont devenues de plus en plus courantes ces dernières années.

Certaines de ces vérifications spéciales ont été demandées par le premier ministre ou un autre ministre, tandis que d'autres l'ont été par le Comité des comptes publics. Ces rapports spéciaux présentent une perspective indépendante sur des questions souvent très en vue, comme la création d'un système de dossiers de santé électroniques et les subventions versées en fin d'exercice par un ministère. L'attention accordée aux rapports spéciaux et aux Rapports annuelss du vérificateur général par les législateurs, les médias et le public démontre clairement à quel point la population ontarienne en est venue à considérer le Bureau du vérificateur général comme une voix objective, professionnelle et apolitique qui aide à améliorer la reddition de comptes par le gouvernement.

 

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